《公共管理学》课件第三章公共管理的范式转型.ppt

第三章公共管理的范式转型
第一节公共行政与公共管理概念解析
第二节从公共行政学、新公共行政学到公共管理学
第三节推动公共部门管理范式转变的动因分析
第四节公共管理现时代的挑战
第一节公共行政与公共管理概念解析
(一)行政与管理
行政(administration)与管理(management)两个词在含义上是接近的,但是,如果从语义学方面进行考察可以认定,“管理”和“行政”有着显著的差异,管理者与行政者扮演的角色截然不同。
《牛津词典》将“行政”一词定义为:“一种行政执行行为”,即对“各种事务进行管理”或“对执行、运用或处理进行指导或监督”。而对“管理”一词的定义是:“通过某个人自己的行为处理,控事务的过程,实行监管”。
一般认为,“行政”基本上指服从指令和服务,而“管理”则指: (1)取得某些结果;(2)取得这些结果的管理者的个人责任。
(二)公共行政与公共管理的区别
1、内涵不同
公共行政是指公务活动,公务员执行的是他人制定的政策。公共行政注重的是程序以及将政策转化为行政和办公室的管理。“管理”则包括“行政”在内,还涉及组织,亦即以最高的效率来实现目标,并对结果真正负有责任。公共行政注重的是过程、程序和符合规定,公共管理涉及的内容更为广泛。
2、范围不同
公共管理研究的是战略、外部环境的处理以及组织的广泛使命和目标。“公共管理”一词涉及的范围公共行政的范围更为广泛。另外,公共管理不仅仅发生在组织机构内部。“公共行政”一词则完全和政府官僚体制结为一体。
第二节从公共行政学、新公共行政学到公共管理学
1887年,美国学者W. 威尔逊(Woodrow Wilson)发表了著名的《行政(学)之研究》一文,这成了公共行政学诞生的象征性标志。在百余年的发展、演变的历程中,作为政府管理研究领域的行政学经历了三次研究“范式”的转换,即从传统的公共行政学(Public Administration)到新公共行政学(New Public Administration),再到(新)公共管理学(New Public Management)的三次重大突破。
一、公共行政学传统
公共行政学的传统形成于本世纪二三十年代,其思想基础奠定于19世纪末、20世纪初,它的主导地位一直持续到本世纪60年代。西方公共行政学的思想基础是由威尔逊和马克斯·韦伯等人所奠定的。正如有的西方学者所说,传统的公共行政理论的主流,是上个世纪末从欧洲大陆的公法和政治科学中发展而来的,最典型地体现在W 威尔逊1887年的那篇关于行政研究的著名论文中;德国学者M. 韦伯最初写于1911年的那篇关于官僚政治的论文具有同样的声誉,该文40年代译成英文之后在美国很有影响。
威尔逊的《行政(学)之研究》一文开创了西方尤其是美国的公共行政学研究传统,该文“无论是在洞察力、说服力和影响力等方面,都堪称是杰作”(沃尔多语)。该文涉及三个主题:
(1)说明行政研究领域的历史;
(2)确定这个领域的研究主题;
(3)决定这一领域的最好的研究方法。
马克斯·韦伯(Max Weber)的官僚制度(科层制)理论构成西方公共行政学的另一个思想基础。他在《社会组织与经济组织理论》(1922)这一论著中对官僚制度作了系统的分析。“官僚制度”(Bureaucracy)被用来表示一种特殊的组织结构安排,也被用来表示一种特殊的行为模式——一种不被严格限制在正式官僚机构上的模式。韦伯依赖于对古埃及、罗马、中国的官僚制度、拜占庭帝国和19世纪到20世纪初欧洲出现的现代官僚制度的研究,使用了一种“理想型”的途径从真实的世界中探讨最充分发展了的官僚制度的组织形式。
他将官僚制度看作是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式,这一制度在指挥和控制现代社会方面发挥主要作用;它在纪律的精确性、稳定性和严格性,在可靠性效率方面比其他组织形式更优越。韦伯刻画了官僚制度的三个最重要的特征,即劳动分工、层级结构和对事不对人的法规。韦伯的官僚制度理论对于传统公共行政学注重正式政府组织及其结构形式的研究产生了重要的影响。
公共行政学传统的另一个理论来源是本世纪一二十年代的科学管理学派的思想。这个学派的创立者泰勒(Taylor)在《科学管理原理》(1911)中提出管理的四类责任或条件:
(1)认真细致地收集由工头和工人多年积累起来的大量知识、经验和技巧;
(2)对工人的科学挑选及其后的进一步开发;
(3)将管理科学与科学地挑选与培训工人结合起来;
(4)在工人和管理者之间公平地划分实际的工作职责。
科学管理运动的另一代表人物、法国的法约尔(M. Fayal)在《工业管理与一般管理》(1916)一书中确定了工业企业的六大类活动(技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动和行政活动)。
他认为行政管理活