深圳民用轻型无人驾驶航空器.docx

〈〈深圳市民用轻型无人驾驶航空器
管理办法（征求意见稿）〉〉听证简要导引
为了加强民用轻型无人驾驶航空器（以下简称“无人机”）安 全管理，维护公共安全和飞行安全， 根据市政府2017年立法工 作计划，我办起草了〈〈深圳市民用轻型无人驾驶航空器管理办 法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）。现将有关事项说明如 下：
一、立法的必要性
近年来，随着无人机行业的迅速发展，特别是消费级无人 机的普及，使无人机“飞”入寻常白姓家。在无人机行业规模持续 扩大的同时，无人机引发的干扰民航飞行、坠落伤人、侵犯隐 私、“黑飞”等安全隐患日益增多，但目前对于无人机的生产、销 售、飞行等环节的监管存在法律法规滞后的问题，亟需通过立 法加以监管。
一是需要明确产品技术规范和技术管理措施。 由于无人机
属于科技产品，对其监管需要依靠科技手段，例如通过无人机 云系统或者监控平台和其他飞行控制设备监管无人机飞行、对 禁飞区、限飞区设置电子围栏等。如果不制定和执行统一的产 品标准，上述技术功能将无法实现。为做到对无人机的有效监 管和控制，需要对无人机产品技术规范的制定作出规定，建立 深圳经济特区无人机技术规范体系，并建立统一的服务管理平 台，加强监管和保障手段，实现对无人机的运行可监视、违规 可预警、落地可查人的闭环管理。
二是需要厘清部门职责和建立协调机制。 无人机属于民用
航空器，除由民用航空管理部门和空中交通管理部门对其进行 行业管理外，无人机的监管还涉及地方政府多个部门职责。需 要进一步明确各部门职责，厘清职责边界，并建立协调机制， 通过信息共享、协调联动等手段，做到齐抓共管、综合管理。
三是需要明确禁飞区管理。 除涉及民用机场净空管理、《飞 行基本规则》规定的空中禁区、空中限制区和空中危险区以及
《一般运行和飞行规则》规定的超轻型飞行器不得在城市、集 镇、居民区的人口稠密区域或者任何露天人群集会上空运行外， 其他法律、行政法规和部门规章以及文件对无人机在城市低空 空域禁飞区的划设均未涉及。目前各省市主要是以通告等文件 形式划定无人机的禁飞区。鉴于设置禁飞区对无人机飞行管理 的重要性，涉及公共安全和公共秩序管理，有必要通过立法的 形式对无人机禁飞区的管理作出规定。
四是需要明确法律责任。 目前民用航空的法律、行政法规
和部门规章，以及中国民用航空局出台的文件，只有《中华人 民共和国民用航空法》 《民用机场管理条例》 《中华人民共和国 飞行基本规则》《通用航空飞行管制条例》 涉及法律责任的规定， 且并非针对无人机违法行为。中国民用航空局出台的文件虽然 对无人机的运行管理作出了规定，但由于文件权限限制，仍然 无法对违法违规行为设置处罚。因此，需要通过立法明确相关 法律责任，对违法违规行为予以惩戒。
二、需要说明的问题
（一） 关于监管对象的问题
作为无人机监管的专门立法，《办法》根据民用航空的有关 法律、行政法规，并参考民航有关规章和文件规定，对无人机 进行了界定，明确《办法》的适用范围。但是，由于加载飞行 控制模块或者使用卫星和图像下传辅助飞行的航空模型和无人 机无异，因此，对加载飞行控制模块或者使用卫星和图像下传 辅助飞行的航空模型，《办法》拟规定按照有关无人机的规定进 行管理。同时，考虑目前对民航以及公众安全造成威胁的主要 是消费级无