村委会和村集体经济组织的关系.doc

在农村民主管理实践中,村委会和村集体经济组织的关系常常纠结不清,带来了一系列亟待理顺的问题。按照现有的法律规定,村委会和村集体经济组织是两个独立组织。根据《村委会组织法》,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,是我国农村实行的村民自治制度的主要组织载体。而根据《宪法》和《农业法》等法律,村集体经济组织则是我国农村集体经济制度的主要组织形式。我国农村的基本经济制度是“农村土地集体所有制”和“家庭承包、统分结合的双层经营机制”。农村集体经济组织是农村统分结合双层经营机制中“统”的功能的承担者,大致可以分为乡镇、村和村民小组三级。按照丁关良提供的数据,,其中乡(镇)、、,分别占乡(镇)%、%、%。因此,在村一级,既存在村委会,也存在村级集体经济组织,前者是农村群众的自治组织,后者是具有独立进行经济活动自主权的经济组织,两者之间并不存在行政上的上下级关系。但是现有法律规定在两者职责权限上存在交叉重叠的问题。依据《农业法》,农村集体经济组织的主要职能是做好集体资产的管理工作,使集体资产得到合理利用和有效保护,并确保集体资产的保值增值。农村集体经济组织的集体资产包括:法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等;集体经济组织的财产;集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育等设施;集体所有的其他财产。对此,《村委会组织法》也予以肯定:“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营机制,保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”这一规定应当说明确了村委会和农村集体经济组织的关系。但是该法在同一条中又规定:“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产,教育村民合理利用自然资源、保护和改善生态环境”,从而造成了村委会职权与农村集体经济组织职权的交叉。据此,村委会在集体土地等资产的管理方面,可取代村集体经济组织。不仅如此,村委会和村集体经济组织职能交叉的规定在多部法律中都有体现。比如,《土地管理法》第十二条规定,国家所有依法由农民集体使用的农村土地,由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。又如,《民法通则》第七十四条规定:集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。按照上述法律规定,可以由村委会实施也可以由村集体经济组织实施的事项,究竟该由谁负责?会不会带来“大家都负责,大家都不负责”的问题?如何防止推诿扯皮的情况?张丽琴指出:一些省(市、自治区)的地方立法中对此问题作了进一步明确,大多认为农村集体经济组织应当独立行使经济管理职权,但是在尚未设立集体经济组织的农村中,由村委会行使相应的权力。如《甘肃省农村集体资产管理条例》规定,农村集体经济组织在遵守国家有关法律、法规的前提下,制定组织《章程》,实行民主管理,依法选举和罢免管理人员,决定经营管理的重大事项,有独立进行经济活动的自主权,行使集体资产管理、使用、收益、处分权。尚未成立村集体经济组织的,由村民委员会暂行村集体经济组织的职能。在实践中,虽然绝大多数地方都成立了村集体经济组织,但是其功能虚化、弱化,村委会替代村集体经济组织的情况十分普遍。鉴于这种情况,有人提出要扩大村民委员会的经济功能,使之向集体经济组织方向发展。在近来的《村委会组织法》修订中,也有人主张明确村委会主任作为村集体经济组织法人代表的法律地位。这些主张的实质是将村委会和村集体经济组织合二为一。其理由主要是,既然在许多地方村委会已经在事实上替代了村集体经济组织,干脆就从法律上予以确认,以避免法律规定和法律实践之间的冲突,而且合并后也可以减少人员,节省开支,减轻村级负担。对此,笔者不敢苟同。从理论上看,村委会和村集体经济组织虽然都以建制村为地域范围,以该地域范围内的农民为其成员,但是它们的性质不同,两者有着不同的组织目标、价值诉求和运作逻辑。村委会虽然在法律上定性为群众自治组织,并不是政治组织,但是它与一般的自治组织有着很大的不同。首先,村委会的成立并不是基于自治组织全体成员的共同意志,而是按照法律规定必须设立的,村民也没有加入和退出的自由。《村委会组织法》第八条规定,“村民委员会根据村民居住状况、人口多少,按照便于群众自治的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整,由乡、民族乡、镇的人民政府提出,经村民会议讨论同意后,报县级人民政府批准。”根据此项规定,村委会