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财税监督机制的设计与创新
财税监督机制的设计与创新
[内容摘要]财税监督弱化、制度建设落后,财税监督体系不健全、方式不科学,财税监督渠道不畅通、民主意识淡薄,一直是我国财政理论和实践中极易被忽视的问题。它不权造成财政资金使用效益低、损失浪费巨大,也容易产生***或其他社会问题。因此,如何切实加强新时期财税监督的理论和对策研究,是社会主义市场经济条件下财政理论建设的一项重要内容。
完善财税监督制度的必要性
改革开放以来,我国的财税监督工作在实践中不断探索和开拓创新,初步建立了一套分级财税监督体系,在维护财税政令统一和财政权益,规范经济秩序,保障预算执行和财政正常运行等方面发挥了重要的作用。但随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立和完善,财税在经济和社会发展中的地位越来越重要,旧的财税监督体制已经不能适应新的经济社会发展要求和改革形势。面对新情况,如何建立和完善一个适应社会主义市场经济体制,符合经济改革和发展要求的财税监督体系和科学的运行机制已显得十分必要和紧迫。
(一)现行财税监督制度的缺陷
建立在计划经济基础之上,并伴随着经济发展和深化发展改革逐步形成的一套分级财税监督体制,面对新的形势已表现出明显的不适应,制约了财税监督权威性和效能的发挥,弱化了财政职能。其主要表现为:
。自1985年以来,财税监督更多地表现为财政税收物价大检查,在全国打“游击战”,虽然取得了一定成效,但随着改革的深化和经济的发展,已暴露出明显的事后性和突击性。监督针对事后的财务会计结果进行处理,而对新的经济行为、交易方式,如企业改制、资产重组、电子商务等对税收的影响,以及政府采购、转移支付等的监督制约机制明显缺位。在监督的范围和选题上缺少针对性、科学性、超前性,严重影响了检查的效率和效果。在监督的操作规范化以及处理力度和执法权限上也暴露了诸多问题。在1998年我国取消三大检查后,虽然各地(省)都积极采取一些新的措施和方式进行财税监督(如湖北省采取成立财政监督处,进行网络化、系统化监督),但并未能从根本上得以提高和改进。三大检查的取消,主要是因为其集中性、突击性的检查方式已经不能适应市场经济的要求,取消三大检查的目的是要把财税监督纳入规范化轨道,而不是削弱监督力度。财税监督工作能否得到加强,关键在于能否改变思路,尽快建立一套科学规范的监督检查机制,加强事前、事中的监督检查力度,把监督贯穿在财税活动的全过程中,由事务处理向过程控制转变,减少事后集中性突击检查。但怎样根据财税监督的特殊性,寻求在实践操作上真正体现高效率、全过程、全环节的监督方式,是当前亟待解决的问题。
。从某种意义上讲,市场经济就是法治经济。市场经济体制下的一切活动都必须在法律的约束下进行,在国家法律的规制下进行竞争。建设社会主义法治国家,依法理财,依法治税是基本内容之一。但从目前情况看,财政管理和财税监督的法律法规还很不健全,空白点很多。目前我国只有《预算法》、《会计法》、《税收征管法》,但还未有《国有资产管理法》、《财政管理法》、《财税监督法》、《财务管理法》等。又如《预算法》仅仅明确了政府和财政部门在编制和执行预算中应遵循的规范,但并没有明确为保证预算的实施,财政部门有哪些具体的权限、职责。所以应根据《预算法》的有关规定,制定《财政管理法》对财政部门的权限、职责、工作范围作进一步的界定,并制定《财税监督法》明确财税监督的职权、方式和程度等,尽快使财税监督纳入规范化、法制化轨道。
。监督的权威性和震慑力除了来自法律,很大程度上源于其处理力度和实施效果。长期以来,形成了财税监督机制对事不对人的思维定势和****惯。检查处理以经济处罚为主,且多针对单位。财税大检查具有一定的权威和震慑力,这主要是由于大检查以企业财务监督为重点,而企业财务违纪的内容也确实多为财务会计处理上的问题。同时,处罚以罚款处理为主,直接涉及到企业的切身利益,因此行之有效。而近年来,小金库、预算外资金检查已把财税监督的重点转向行政事业单位,但我们的监督思维、方式、手段、处理并未发生根本的转变,仍以财务检查为主,在处理上仍以调帐、罚款为主,而未考虑这些单位是否以盈利为目的,资金来源主要为财政拨款或事业收入的特点。特别是随着预算外资金逐步纳入预算或专户,以及综合财政预算管理的实行,罚款已是财政资金
“左右口袋”的关系,因此仍以单纯罚款为手段就难以发挥制约作用。另外,从行政事业单位违纪类型分析,真正属于财务会计处理上的问题属于少数,而违纪的实质在于部门、单位领导行政决策,行政行为的违纪,如擅自立项收取基金、滥发奖金,故意混库,越权减免税或越权制定优惠政策,以及挪用专项资金等。面对这些情况,仍采用经济处罚手段,显然作用有限,是否具有合理性更值得探讨了。
。财税监督是对财政运行全过程的监督,它不仅包括对其它部门、企业(单位)的监督,即监督外部,还应包括对自身和财政部门直接管理的各个单位。长期以来,财政对内部监督重视不够,内部监督一直是财税监督的薄弱环节,财政部门内部违纪问题频发,其主要表现如下:
(1)截留财政收入。分管企业的少数人员,到企业随意表态,将不允许进入成本费用的支出计入成本费用,使得企业少缴所得税,并允许应缴税金缓缴,挪用于生产经营或基础建设;分管罚没收入的人员不执行收支两条线,而把应上缴财政预算的罚款,有意留给执法单位使用;财政部门以前兴办的经济实体和所属事业单位,很多未足额上缴应缴的税费;乡镇财政所因为是征收现金,有的征管员不及时将款项上缴入库,甚至出现挪用或***,不少乡镇财政所还出现为完成收入任务,拿钱买税的情况即派人到辖区外收税,多开***,少缴税款,纳税人与征税收共同得好处
——“双赢”,财政所也因超额完成任务而得奖。
(2)周转金周转困难。改革开放以来,财政部门的一些业务机构相继把一些拨款改为贷款,建立了财政周转金。其目的在于解决企业生产经营中临时所需资金,帮助企业正常运转,提高经济效益;并且支持事业单位开展“创收”活动,减少对财政拨款的依赖,向自收自支过渡,从实施效果看,出现良莠不齐的状况,有的收到了较好效果,但情况不如人意的也不少。还出现了一些受贿、吃“回扣”现象,财政周转金背离了本来的用途。
(3)专款不专用,资金使用随意性大。中央财政对地方财政专项拨款是指在中央与地方预算中,不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内,由中央财政根据特定用途,增拨给地方财政部门的专项用途资金,其实是政府间转移支付的一种重要形式。但在实践中,下级财政部门有的并未按规定或指定方向进行也显出随意性,目的性不强等问题。
,统计分析缺陷明显。在我国现存的监督过程中,长期以来对财税监督机构的考核指标是以组织收入为主,也就是以入库额多少为评价指标,致使监督机构对参检单位的考核也以收缴额为主,检查业务费的拨付也主要参照收缴额这一指标。这种考核指标的激励作用相当有限,只是促使检查单位检查问题、罚罚款,甚至连被查单位也感到监督检查只是罚款了事,并不能解决根本问题,反倒促使被查单位在违纪风险“成本”与违纪“收益”之间进行权衡。因此,单纯以罚款为考核指标很难达到财税监督应达到的遏制违纪行为、规范财政管理、保证财政资金安全、提高财政资金的使用效益之目的。
与此同时,在财税监督执行中不具备科学、客观的统计分析指标和体系,只是简单分类汇总,总结也多是就统计数字分析,数字背后的深层次问题很少触及,缺乏对违纪问题的科学、准确、实事求是的分析评价。并且检查出的问题一般是反映在账簿上的现象或结果,而对被查单位管理中存在的问题以及违纪产生的主客观原因却很少深入分析研究。因而,在这样一种基础上形成的检查报告缺少有说服力、有深度的资料和证据,归纳出的观点也比较表面,提出的管理建议仅是就事论事,过于表象化、简单化,对改进和加强财政监督的作用极为有限。
(二)现行财税监督整体弱化,财政收支过程中问题突出
,税源监控不力。自1994年实行新税制后,加大了打击偷漏税的力度,税收秩序明显好转。但是,偷税与反偷税斗争尚未停止,一些不法分子利用税制的不完善以及管理较落后,还在大力侵蚀税基,偷逃国家税收。现行税基过窄,而且各税种普遍缺乏防止税基受损的有效措施,加之监督不力,使当前突出存在的问题除普遍反映的“费挤税”现象外,还有恶性竞争造成的“价挤税”、搭售逃税,更有非法所为的偷逃税,严重损害了税基的完整性。同时,有些税种的税基出现了严重变形,如作为主体税种的增值税,本来其一般纳税人的户数比较稳定,但现实情况看,由于增值税专用发票的问题和管理方面的原因使一般纳税人的户数变动较大,甚至出现越来越少的情况,如广东省原有100万多户增值税纳税人,但经过几番调整后现在一般纳税人仅有8万多户。这不仅造成增税链条中断,而且由于开票和抵扣的原因,扭曲了两类不同增值税纳税人之间的正常贸易关系,也影响了税基的稳定。
税源监控是对税收收入来源的现状和发展变化进行监督、预测、统计和分析的过程,是管理体系的核心内容。但从新征管模式运行的几年实践看,以下几方面问题突出:(1)对税源监控这一征收管理的基础性工作重视不够,各级税务机关往往把税源分析的任务交给会计部门,满足于数据上的统计,缺乏对税源的综合分析和实地把握。(2)把税源监控单纯看成管理体系的工作,而忽视了税源监控贯穿征收管理的各个环节,需要税务登记,纳税申报、票证管理、税务检查等环节的协调配合。(3)税源监管网络不完善,计算机运用尚处初级阶段。新旧模式转换期间,因衔接不当出现空档,造成税源管理职能的缺位。
,国有资产流失严重。(1)在对外经济体系中流失。其主要通过压低国有资产价值与外商合资,损害国有利益。据有关统计,仅1992年全国的5000家中外合资企业,造成国有资产流失约500亿元。(2)在破产兼并中流失。建立社会主义市场经济,必然有部分经营管理不善、资不抵债的企业破产,但是有些地方却采取非法手段搞“大船搁浅”方式,架空银行债权,造成国有资产流失。(3)部分企业领导非法侵吞国有资产。究其原因很大程度与监管弱化有关。一方面,按照建立现代企业制度的要求,财政部门对企业财务管理进行重大改革,取消了对企业重要财务活动的直接控制和审批,但由于从上到下相应的财务监督管理工作没有及时跟上,加之企业自我约束弱化,使企业的财务监管工作出现了一定程度的漏洞。另外,企业财务人员的监督职能无法得到切实有效地发挥,虽然《会计法》赋予了会计人员依法行事的职责,但在企业法人不受约束和财会人员缺乏保障的情况下,这一职责并未落到实处,最终财会人员只有受制于企业领导,共同违法乱纪。(4)国有企事业不规范经济行为造成国有资产流失。一些机关办实体,占用国有资产不仅不交费,收入不入帐,而且全部作为
“福利”私分。
。关于提高两个比重的努力,长期以来并未收到明显效果,中央财政收入流失问题仍较突出。当前其主要渠道集中在地方各级政府及经济执法机关,税收征管部门,社会中介机构,各级国库和纳税人。(1)改变税种,将中央收入化为地方收入;改变性质,将中央收入化为征收机关经费;改变渠道,审计部门将检查收缴的中央收入存人自己开设的过渡存款账户,然后不分资金性质集中上交同级财政,获取比例分成经费。(2)受地方政府干预,地税部门多收、超收地方税,挤压中央税种入库。(3)征收机关将中央税收用完税证收入过渡帐户,然后以汇总缴款书解入地方库,地方财政给予一定比例的经费。受地方政府干预,年终决算前征收部门开出调库通知单突击调库,改变税种或预算级次,强行将中央收入调入地方库。(4)征收机关迫于政府压力和碍于企业资金困难,将应征的中央收入不征或少征,滞留在企业,造成减欠税增加;征收机关滥设税款过渡户,滞留中央收入不入库,用以调节任务;经济执法机关设过渡账户,滞留应交中央收入,征收机关纳税大厅经办税款的专业银行滞留中央收入。(5)为完成