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美国日本电力财务监管带给我们的启示
国家电监会赴美日考察团
为借鉴国外电力财务监管经验,拓宽我国电力财务监管思
路,提高财务监管能力水平, 2009 年 12 月 8 日-17 日,国家电
监会电力财务监管考察团一行 5 人,赴美国、日本进行了考察,
期间,分别访问了两国电力主管部门、监管机构、行业协会、电
力企业及研究机构,重点对两国电力财务监管职责、法律法规、
监管内容及手段等进行了了解和交流。现将有关情况及建议报告
如下:
一、美国、日本的电力财务监管
(一)美国的电力财务监管
美国是世界上较早对电力企业进行监管的国家,在财务监管
方面积累了丰富的经验,目前已经有一套相对成熟的财务监管体
系。
1、监管职责
美国是联邦制国家,电力监管机构分为联邦和州两级,即联
邦能源监管委员会和各州的公用事业委员会,州政府具有较大的
自主性。
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联邦能源监管委员会是全国性的能源监管机构,电力行业是
其主要监管对象之一。具体的财务监管职权有:(1)电力批发交
易、输电和水力发电的定价权力;(2)水电项目的投资审批权;
(3)对各类电力企业资产的取得与出售、购买与发行有价证券、
融资等财务行为的监管;(4)制定被监管行业财务与会计制度;
(5)制定详实的财务、会计及其相关的信息报送、披露制度;
(6)根据需要组织对被监管企业的特殊审计。
各州公用事业委员会的财务监管职责包括:(1)零售电力产
品的定价权;(2)管辖范围内的电力规划,监管发、输、配电企
业的投资、筹资及并购等财务行为;(3)根据各州实际情况调整
电力企业的会计制度;(4)根据监管需要组织实施对被监管电力
企业的审计。
2、法律法规
美国没有制定专门的电力财务监管法律,但在电力监管法律
中都不同程度地涉及了财务监管的内容,体现在以下四个方面:
(1)与电力企业投资相关的法律法规。包括 1920 年制定的
《联邦水电法》、1935 年颁布的《公用事业持股公司法》和 1978
年颁布的《公用事业公司管制政策法》,都对电力企业投资做出
了相关规定。
(2)与股本、资产的出售与并购等相关的法律法规。如《联
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邦电力法》规定电力监管机构应对电力企业的筹资、电力企业资
产及企业并购或资产重组等方面进行监管。在美国,电力企业的
并购活动不仅需要州监管机构的批准还需要联邦电力监管机构、
证券交易委员会和联邦交易委员会的批准。
(3)与电力企业会计处理及信息披露相关的法律法规。根
据《联邦电力法》的规定,联邦能源监管委员会建立了监管会计
制度,这一制度对电力企业会计处理及信息披露做了详细规定,
要求电力企业提供年度和季度报告,包括财务账目、成本状况、
发电站燃料质量状况、有价证券和债务情况、在建工程、电力交
易以及传输策划等内容。为了确保报告的质量和信息的有效性,
联邦能源监管委员会发布了提交报告的指导方针。
(4)与对电力企业审计相关的法律。《联邦电力法》规定监
管机构有权检查被监管单位的所有文件和与提供电力服务有关
的所有会计记录。监管机构对被监管单位实行特殊审计的法律各
个州并不相同,但大部分州都有相关法律规定。
3、监管内容
美国电力财务监管内容包括财务行为、成本、会计核算、信
息提供和审计等方面,具体如下:
(1)对财务行为的监管
监管机构对电力企业财务行为的监管主要包括电力投资、并
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购、资产出售和租赁、股本变更、融资等方面。
由于电力投资支出是形成电力成本的基础,美国电力监管机
构对公用电力项目的投资监管非常严格,对输配电企业的投资支
出要进行评估,以决定投资项目的准入成本,在各州的电力监管
机构中,至少有三分之二的机构要求投资资本预算要事先得到准
许,而且事先准许并不保证以后就一定能会列入准许成本,因为
电力投资项目的建设期长,项目完成后,新技术的运用、生产要
素价格、环境监管、市场需求因素等都可能发生变化。监管机构
有权决定在未来制定价格的过程中不对这部分投资予以补偿,这
些措施对被监管企业有很大的约束作用,促使被监管企业谨慎投
资。
(2)成本监管
美国电力监管机构非常重视电力成本的监管,在统一的电力
会计制度中,一方面对发、输、配、售的每一环节做了细分,设
立了 150 多个一级账户,核算发、输、配、售各个具体环节的运
行与维护费用,对这些费用账户归集的具体内容作了非常严格的
规定。另一方面对电力设备的核算做出了严格规定,在电力统一
会计制度中对电力设备的入账计量方法、建设成本的组成、建设
期的管理费用、电力设备的出售与取得,输、配电设备的账务处
理等方