预算绩效管理机制问题研究.doc

预算绩效管理机制问题研究
内容提要:2011年3月国务院成立政府绩效管理工作部际联席会议,标志着以贯彻落实科学发展观,完善公共财政体系,强化预算支出责任和效率为基本内容的预算绩效管理新举措提上了议事日程。本文将预算绩效管理置于历史的长焦距、理论的广焦距中,予以***和定焦绩效管理管理这一理念、工具,并提出在我国当前行政文化背景下,如何使新举措与传统管理无缝衔接及应对之策。
关键词:预算;绩效管理;管理机制
中图分类号:
文献标识码:a
文章编号:1003-4161(2012)05-0108-03
财政部“十二五”规划提出要“完善预算绩效管理制度,建立健全绩效目标确定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用有机结合的预算管理机制,实现全过程预算绩效管理”,并于2011年7月下发《关于推进预算绩效管理的指导意见》,在全国范围内部署推进预算绩效管理工作。据笔者了解,一年多来,全国预算绩效管理工作在制度建设、组织保障、管理模式等方面取得了阶段性的改革成效。但肯定成绩的同时,要看到基于不同的理念、视角、价值取向、方法选择等因素,在预算绩效管理理论层面呈现名目繁多、功能各异、内涵交错、概念模糊、众说不一的局面,致使实践部门在选择模式上出现了概念模糊、引证混乱的问题,对深化改革所带来阻碍十分明显。本文试将以科学发展的视野,对预算绩效管理机制的基本内涵和相关理论予以探讨,旨在提出建立健全适合我国预算绩效管理新机制方面的几点思考。
一、预算绩效管理机制基本内涵与框架
要实现和完善全过程预算绩效管理体系,就必须先将绩效管理这一思想、工具“打破揉碎”,并使其进入到预算管理部门的理念中,融入到预算管理工作的各个细节,才能保证预算绩效管理各个子系统和谐运转。笔者就先将“预算绩效管理机制”分解为“绩效管理+预算+机制”,并逐步分析其各自内涵,并为下文提供理论支撑。
(一)绩效管理的内涵与框架
“绩效管理”这一概念在20世纪70年代美国管理学家au—brey daniels提出后,人们展开了系统、全面的研究。所谓“绩效管理”是特定行为主体管理者与被管理者为了达到组织目标,减少中间层次,双方共同参与制定业绩成就、成绩、实现、完成、履行等计划目标,达到持续提升个人、部门和组织绩效的目的管理模式。如图1,也可以理解是一个动(绩效计划、绩效辅导、绩效考核、绩效反馈)静(绩效目标、指标体系、考核纪律、评价制度合称)结合循环驾驭管理实践的过程。
众所周知,学科之间的相互交叉已是科学发展的大趋势。绩效管理成为一种管理思想、工具,不论从管理的“组织”还是“个体”维度理解分析,严格地说都应属于管理科学,而管理学科本身是一个交叉学科。从一般基础理论看其整合了控制论、系统论、信息论、行为科学、管理学等;从边缘学科理论看其应用了目标管理理论、管理控制理论、成本效益理论、权变理论、激励理论等。这启示:对绩效管理理解,需要更广泛、更深入地引进和吸收其他学科的理论和方法。
(二)预算绩效管理的发展与实践
将绩效管理理念用于预算管理实践,就产生了预算绩效管理。预算管理是政府管理的重要组成部分,代表了政府改善民生和加强社会建设的一种理念。为从宏观、中观和微观层面,加深领悟和理解绩效管理和预算管理的切入点和体现方式,要把预算绩效管理放在政府改革实践独特的历史背景下去考研,助于新机制的解读。
基于罗斯福“新政”和凯恩斯主义兴起,“效率政府”行政理论影响,1949年美国胡佛委员会提出了“绩效预算”概念,开创了预算管理的新时代,其后美国政府又相继出台计划一规划预算、目标管理和零基预算等措施。1979年撒切尔政府开始了英国“新公共管理”的改革,并在“效率战略”的指导下,相继推行了雷纳评审、部长管理信息系统、财务管理新方案等改革措施,极大地推动了绩效评估在政府部门中的应用。目前,绩效管理这一理念、工具不仅在发达国家之间盛行,同时也推广到了发展中国家。世界各国政府的政治、经济、社会和文化背景不同,将绩效理念引入其政府改革层面也存在差异。但从代表性或者公认性的视角看,英国财政部提出政府绩效3e(经济性、效率性和有效性综合判断)内容框架;美国最初绩效预算是按照运作和方案来组织,企图将运作和方案的绩效水平与具体的预算数额予以联系,如今发展到将效率和资源相结合。这些基本凸显出预算绩效管理一个粗略框架,即给部门一个目标,基于完成任务的工作量拨付预算资金,并通过衡量目标完成情况达到对预算执行全过程的监督,强调以结果为导向,部门同时有较大自主权决策具体的资金运用。
对预算绩效管理理解同样需要吸收其他学科理念,再结合上述预算绩效管理发展溯源概况,学者们研究认为,预算绩效管理的发展实践融入了“二重理论”主线。一条围绕“公共产品”、“公共需求”配置和生产效率理论体系;一条涉及政治理论(公平)和